Институт федерализма: политико-правовое исследование

Институт федерализма: политико-правовое исследование

Для института российского федерализма в современный период характерны проблемы разделения власти между Федерацией и её субъектами, которые необходимо рассматривать в вертикальном срезе. Анализ данных проблем современных проблем разделения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами доказывает положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов Конституцией, Федеративным и иными Договорами.

Однако внутригосударственная договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами во многом была перекрыта законодательным регулированием.

Конституции РФ фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и различия между ними в этом контексте (ч.2 ст.5). Республика наделена правом иметь свою Конституцию, что, впрочем, признавалось и обеспечивалось и прежними Конституциями России. Республики имеют свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией России и федеральными законами.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом заключается принцип разделения властей между Российской Федерацией и ее субъектами, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах.

Разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией России (ст. 71, 72, 73), Федеративным и иными Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти – с помощью Соглашений.

Диссертант приходит к выводу, что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа федеративного устройства, то его воплощение происходит с учетом конкретных исторических реалий и находится в развитии во времени, в пространстве и по кругу субъектов Федерации. Таким образом, в процессе политико-правового развития России сложилась специфическая модель федерализма, сохраняющая главный признак федеративной модели государства — принцип разделения государственной власти между федеральным Центром и его субъектами.

Важной чертой института федерализма является двухуровневость осуществляемой государством данного типа законодательной политики, центральным направлением которого является законотворчество. В федеративном государстве законотворческий процесс имеет свои характерные черты, среди которых одной из основных является одновременное формирование двухуровневого законодательства – федерального и субъектов Федерации. Принимаемые законы должны учитывать двухуровневые политические процессы, происходящие в федеративном государстве.

Двухуровневое законотворчество в федеративном государстве – это сложное многоотраслевое образование, в котором много несогласованностей, конфликтующих норм и институтов, где одновременно действуют разноуровневые акты, переплетаются вертикальные и горизонтальные тенденции. В России этот процесс все еще не стабилизирован, не всегда согласован между Федеральным центром и его субъектами. Политические и правотворческие процессы идут бок о бок и взаимо-детерминированы. Это ярко проявляется на примере России.

Сложные политико-трансформационные процессы, происходившие на протяжении 15 лет, характеризующиеся переходом от социалистического уклада к капиталистическому, с одной стороны нашли отражение в законотворческой деятельности, а с другой стороны – эти процессы сами были вызваны к жизни принятием и реализацией новых законодательных актов.

Модель развития двухуровневой законодательной политики в значительной мере предопределена типом развития государственности и условиями развития общества. Мировой опыт показывает, что в различные периоды развития федеративного государства преобладают разные модели федерализма, а следовательно, и разные уровни законодательной компетенции Центра и регионов и уровни взаимного влияния государственной политики и законотворческого процесса.

Двухуровневая законодательная политика федеративного государства – это процесс законодательной деятельности федерального парламента и парламентов субъектов федерации (легислатур), осуществляющих свою деятельность на основе конституционных и/или договорных положений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании законодательных полномочий. Законотворчество легислатур определяется влиянием общефедеральных политических процессов, законотворческой деятельностью федерального парламента и направлениями политики органов власти субъекта федерации.

Большое значение для существования федерации имеет установление принципов разграничения законодательной компетенции между центром и субъектами. Субъекты федерации наделяются, в пределах установленной для них компетенции, правом издания законодательных актов. Принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключения федераций, и соответствующие нормы закреплены в конституциях. Законотворческая деятельность парламентов двух уровней («центр–регион») в федеративном государстве отражает и законодательно закрепляет государственную и региональную политику, существующие реалии и перспективу развития во всех сферах жизни общества. Причем, особенно ярко этот процесс проявляется в периоды реформирования государства, что мы видим на примере Российской Федерации. В то же время существует практика, когда парламенты законодательно (де-юре) закрепляют уже существующие де-факто политические и исторические реалии.

В результате изучения законотворческой политики Российской Федерации и её субъектов автор диссертации пришёл к выводу, что в Российской Федерации сегодня идут два параллельных двухуровневых взаимосвязанных процесса: по горизонтали – усиление центральной и региональной исполнительной власти с одной стороны и с другой – снижение роли и влияния палат Федерального Собрания, региональной власти (в том числе и российских легислатур) на развитие государства и территорий. В современных политических условиях, благодаря широкому использованию центральными органами исполнительной власти административного ресурса в период выборов депутатов в Государственную Думу, активному вмешательству в законотворческую деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации при принятии необходимых исполнительной ветви власти законов, усилилось влияние исполнительной власти на законотворческий процесс. Закономерность протекания этого процесса для общества, которое продолжает переживать сложные политико-трансформационные процессы, на наш взгляд, очевидна, но (выйдя за пределы «разумного») может привести к новой трансформации государства в сторону унитаризма.

Глава четвёртая «Взаимодействие двух уровней власти в Российской Федерации в условиях конституционной реформы» рассматривает систему разделения государственной власти в федеративных государствах (§ 1), федеративное правосознание как часть общественного сознания, отражающую отношение общества к идеям и ценностям федерализма (§ 2), политико-правовое и институциональное обеспечение разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами (§ 3), конституционную реформу и сценарии развития института федерализма (§ 4).

Глава начинается с анализа системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, отличающая федеративное государство от унитарного и роли в развитии института федерализма. Важнейшим свойством и признаком федеративного государства является разделение власти между Федерацией и ее субъектами. Это выражается в том, что наряду с государственной властью федерального уровня существует и уровень государственной власти субъектов Федерации. Единая государственная власть, носителем которой является весь народ, в федеративном государстве делится между двумя разноуровневыми системами органов власти.

Американский правовед Л. Фридмэн вслед за «Отцами-основателями» Конституции США подчеркивает, что основной задачей конституции федеративного государства является создание «системы сдержек и противовесов», при которой существовало бы не только взаимное уравновешивание и контроль между тремя ветвями государственной власти на горизонтальном уровне, но и «по вертикали».

Таким образом, основным признаком института федерализма является распределение всей полноты государственной власти между Федерацией и ее субъектами. В различных федерациях это осуществляется по-разному и, как правило, находит свое выражение в следующем: в разных способах распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами; в объеме этих полномочий; в том, что всегда к сфере исключительной компетенции Федерации отнесены наиболее важные вопросы; в принципе верховенства федерального права (в том числе в сфере совместных полномочий).

Разграничение компетенции между центральной властью и субъектами Федерации – основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов Федерации. Разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами предполагает наличие на каждом уровне власти (федеральном и его субъектов) своих институтов, правового обеспечения их деятельности, а также определенных финансовых средств, достаточных для осуществления стоящих перед ними задач.

Центр и субъекты Федерации получают свои полномочия либо путем наделения, либо путем признания за каким-либо уровнем власти полномочий, «оставшихся» от другого уровня. То, на какой уровень передается остаточная компетенция, обычно зависит от способа возникновения Федерации. Как правило, остаточную компетенцию получает тот уровень, который при возникновении Федерации «пожертвовал» своими полномочиями и властью.

Важнейшей проблемой разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами является нахождение оптимальной модели взаимодействия разных уровней государственной власти, некоего их баланса, обеспечивающего должное качество управления общественными процессами.

Наличие дисбаланса между уровнями государственной власти всегда опасно для государства. Так, чрезмерное усиление функций федеральной власти ведет к излишнему централизму, игнорированию интересов субъектов Федерации. Ответной реакцией на унитаризацию Федерации всегда является рост протестных настроений, сепаратистские стремления не только региональных политических элит, но и значительной части населения регионов. Дисбаланс же в пользу субъектов Федерации ведет к неизбежному ослаблению единства государства, игнорированию общенациональных интересов региональными элитами, стремлению регионов к обретению суверенности и даже сецессии. Распад Советского Союза, Чехословакии, Югославии достаточно явно продемонстрировал опасность для судеб федеративного государства подобного рода дисбаланса разных уровней государственной власти.

Таким образом, разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами в федеративном государстве реализуется лишь в том случае, если оно соответствующим образом обеспечивается конституционными нормами Федерации и ее субъектов, наличием реального разграничения их властных полномочий и деятельностью институтов государственной власти, наделенных властными полномочиями. Поэтому именно наличие вертикального разделения государственной власти доказывает существование в России института федерализма.

Федеративное правосознание выступает важнейшим фактором реализации федеративных идей в России, является частью общественного и основой правового сознания, отражающая отношение общества к идеям и ценностям федерализма.

В период конституционно-правовых реформ и преобразований особенно актуально встает вопрос о недостаточно развитом и фрагментарно сформировавшемся федеративном правосознании, отличающемся противоречивостью и радикальностью. Это обусловлено, прежде всего, разрывом единого духовно-правового пространства, когда ранее господствовавшие правовые ценности оказываются отринутыми, а в отношении новых еще не сложился общесоциальный консенсус.

Автор диссертации выделяет следующие особенности федеративного правосознания:

  • на формирование федеративного правосознания оказывает большое влияние Конституция Российской Федерации, которая является законом не только государства и общества в целом, но и регулятором всех политико-правовых отношений в государстве;
  • федеративное правосознание несет в себе представления, взгляды относительно тех федеративных отношений, которые являются базовыми, основополагающими и образующими фундамент всякого здания сложной системы социальных связей. Эти отношения являются системообразующими, оформляющими целостность общества;
  • федеративное правосознание является неотъемлемым элементом политико-правового регулирования, поскольку соизмеряет действия индивида с установленными государством конституционно-правовыми предписаниями, регулирует поведение человека через конституционные принципы и нормы;
  • федеративное правосознание формируется также не только на основе Конституции Российской Федерации, но и на основе международных норм в области прав человека, которые оказывают влияние на развитие национального законодательства;
  • федеративное правосознание в российских условиях, так же как и федерализм имеет глубокие исторические корни и традиции;
  • федеративное правосознание советского общества отождествлялось с официальной государственной идеологией, которая имела нормативное закрепление во всех советских Конституциях.

Таким образом, федеративное правосознание следует рассматривать шире, чем отношение личности и общества к федеративным нормам, институтам и Конституции в целом. Специфика российского федеративного правосознания заключается в отношении населения к тем федеративным традициям, идеям и историческим проявлениям их в практике конституционного строительства, которые формируются в течение длительного периода времени и, если общество при оценке своей государственной истории бросается из одной крайности в другую, то мы можем констатировать факт нестабильности, а иногда и отсутствия какого-либо федеративного правосознания. А потеря ориентиров правосознания не менее опасна, чем дезорганизация правореализующей деятельности.

Федеративное правосознание есть часть института федерализма. Это — два взаимосвязанных и взаимовлияющих друг на друга явления; поэтому институт федерализма, рассматриваемый в работе как сложная система взаимодействия государства и гражданского общества, основанная на правовых традициях, порождаемых опытом различных исторических стадий, является основой формирования российского федеративного правосознания, укорененного в сознании и психологии российского народа, в его исторических, юридических, культурных и этических традициях.

Вопрос о политико-правовом и институциональном обеспечении разделения государственной власти между Федерацией и её субъектами необходимо рассматривать через призму существующей в Российской Федерации системы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В своей совокупности органы Российского государства образуют систему органов государственной власти Российской Федерации. В связи с федеративным государственным устройством России в данную систему входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов. Названная система предполагает единство в организации и деятельности всех имеющихся в России органов государственной власти. Следствием осуществляемых реформ в сфере государственного управления стала явно наметившаяся тенденция к ревизии сложившейся системы двусторонних договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Таким образом, процесс реформирования системы государственного управления в России предполагает дальнейшее развитие и совершенствование федерализма, наполнение реальным правовым содержанием конституционных деклараций о федеративной форме государственного устройства России. Совместные усилия федерального Центра и субъектов Федерации должны быть направлены на поиск и реализацию наиболее оптимального вертикального разделения государственной власти между Федеральным центром и регионами и создание адекватной ей системы политико-правового и институционального обеспечения.

Несомненный интерес представляет конституционная реформа и перспективы развития института федерализма, ибо модернизация института федерализма, в частности, существующей её модели, является насущной общенациональной задачей. Однако спектр направлений конституционной реформы предельно широк. Это и закрепление новой системы разделения властей, и изменение субъектного состава и укрупнения российских регионов, укрепления вертикали власти, и совершенствование системы взаимно ответственности Федерального центра и его субъектов.

Одним из вариантов и направлением реформы является стратегия стабильности Конституции России, без вмешательства в текст Основного закона. В таком случае, регулирование политико-правовых отношений происходит посредством фактической конституции и договорными методами. Подобный вариант вполне приемлем для современной России, так как имел место с 1994 года (практика заключения Договоров между Российской Федерацией и ее субъектами).

Метод внесения поправок в Конституцию (Основной закон ФРГ), так же как и стратегия стабильности (США), распространён во многих зарубежных странах. Однако Конституция России характеризуется сложным порядком внесения изменений (ст.ст. 108, 136). Главным недостатком данной стратегии является то, что не все преобразования могут быть осуществлены указанным путём, в виду наличия ч. 2 ст. 16 Конституции России, стоящей на страже основ конституционного строя.

Существует также возможность принятия новой Конституции. Однако в данном случае необходим взвешенный подход к модернизации Конституции, находящий своё выражение в поэтапном развитии конституционных процессов.

В результате исследования диссертант прогнозирует сценарии дальнейшего развития института российского федерализма, которые выглядят следующим образом:

Коментарии

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *